发展农业节水有了顶层设计

——水利部办公厅常务副主任王韩民

解读《国家农业节水纲要》出台背景和重要意义

近日国务院办公厅印发了《国家农业节水纲要2012—2020年》以下简称《纲要》。《纲要》的出台有何重要背景和重大意义？参与《纲要》编制的水利部办公厅常务副主任王韩民对此进行了解读。

记者：请您谈谈《纲要》出台的背景。

王韩民：《纲要》出台的背景可以从两个方面来看：

一方面是党中央、国务院对农业节水工作高度重视。党的十五届三中全会明确提出要“把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓”。2011年中央1号文件和中央水利工作会议对发展节水灌溉进一步作出安排部署，强调要把节水灌溉作为发展现代农业的一项重大战略和根本性措施，全面提高农业用水效率。

党中央、国务院之所以对农业节水如此重视，主要是基于以下四个原因：

首先，发展农业节水是缓解水资源供需矛盾的根本途径。人多地少水缺是我国的基本国情。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3的城市缺水。水资源供需矛盾突出成为可持续发展的主要瓶颈。而农业是用水大户，近年来农业用水约占全国用水总量的62%，部分地区高达90%以上，而且农业用水效率不高，节水潜力很大。

其次，发展农业节水是保障国家粮食安全的重要基础。长远稳定地解决我国十几亿人口的吃饭问题，始终是治国安邦的头等大事。随着我国人口的不断增加和经济社会的持续发展，水土资源短缺对农业发展的约束越来越大。要实现国家新增1000亿斤粮食生产能力，关键在水，最根本的出路在于节水。

第三，发展农业节水是加快转变经济发展方式的必然要求。党的十八大提出，要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，大幅降低能源、水、土地消耗强度。加快推广先进实用农业节水技术，可以提高水土资源利用率、农业生产资料利用效率和劳动生产率，取得节水、节地、节能、节肥、减排、省工等综合效益，促进农业科学发展。

第四，发展农业节水是提高农业防灾抗灾能力的迫切需要。随着极端灾害性天气对农业生产影响加剧、现代农业发展对水的依赖和敏感程度提高，加强以节水灌溉为主的农田水利建设显得尤为重要、极为迫切。

另一方面，虽然发展农业节水是如此重要和迫切，但却缺乏专门的政策性指导文件。目前，我国有效灌溉面积为9.25亿亩，节水灌溉工程面积4.38亿亩，其中高效节水灌溉工程面积1.87亿亩，虽然节水灌溉发展成效明显，但总体滞后于现代农业发展和推进农业现代化的需要，缺乏专门的政策性文件提供指导。根据相关规划，“十二五”期间全国将新增节水灌溉工程面积1.95亿亩，其中发展高效节水灌溉工程面积确保5000万亩、力争新增1亿亩。到2020年全国节水灌溉工程面积将力争达到7.6亿亩。而要大力推进节水灌溉发展农业节水，就必须强化顶层设计，为规划编制、政策完善、工程建设、管理改革提供指导。

早在2001年，中央农办就将农业节水作为重点课题列入研究计划，成立了由中央农办、水利部牵头，原国家计委、财政部、农业部、国务院研究室、国家农业综合开发办公室等单位参加的课题组，着手编制了《全国农业节水发展纲要2001-2010年》。

为贯彻落实2011年中央一号文件和中央水利工作会议决策部署，把节水灌溉作为发展现代农业的一项根本性措施，进一步明确农业节水的目标任务和政策措施，使农业节水工作取得突破性进展，缓解水资源供需矛盾，确保国家粮食安全和农业农村发展的用水需求，水利部于2011年7月，又成立了《纲要》编制工作领导小组和专门工作班子，以《全国农业节水发展纲要2001-2010年》和近年完成的相关规划为基础，赴黑龙江、吉林、内蒙古、江苏、新疆等地对节水灌溉发展情况进行了专题调研、广泛听取地方意见和建议，组织相关人员多次集中研讨，并正式征求了中央农办、国家发展改革委、财政部、农业部、国土资源部、科技部、国家林业局、国家气象局等部门意见，进行了多次修改完善后，编制完成了本《纲要》。

记者：《纲要》的出台有何重要意义？

王韩民：大力促进农业节水，对于推动现代农业和经济社会可持续发展具有十分重要的意义，是一项利国惠民的战略性工程。

《纲要》明确提出了从2012年到2020年我国农业节水发展的指导思想和工作方针、目标任务和政策导向、分区和分类指导、工程措施和支撑体系、体制和机制创新以及组织领导和实施等内容，对推进节水灌溉发展农业节水，进行了顶层设计，为规划编制、政策完善、工程建设、管理改革提供了指导。

具体来讲，《纲要》出台的意义有以下五点：

首先，《纲要》的出台有利于从整体上全面推进农业节水。《纲要》强调运用综合性的措施，采取经济、行政、法律、科技、工程等多种手段，到2020年，在全国初步建立农业生产布局与水资源条件相匹配、农业用水规模与用水效率相协调、工程措施与非工程措施相结合的具有中国特色的农业节水体系。在指导思想上强调“四个着力加强”，即着力加强工程、农艺、农机等节水措施的综合运用，着力强化农业节水的科技支撑，着力创新农业节水工程管理体制，着力健全基层水利服务和农技推广体系。

其次，《纲要》的出台有利于从全局和战略的高度，统筹谋划农业节水工作。《纲要》在编制过程中，与《全国水资源综合规划》、《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划2009-2020年》、《全国抗旱规划》、《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》、《水利发展规划2011—2015年》、《全国农业和农村经济发展“十二五”规划》、《全国节水灌溉规划》以及大中型灌区配套改造、大型灌排泵站更新改造等规划进行了协调和衔接，目标任务与政策措施都保持了一致。

第三，《纲要》的出台有利于强化对农业节水的分区分类指导。《纲要》强调结合实际，因地制宜地对农业节水工作分区分类指导。综合考虑各个地区不同的自然地理与气候条件、水土资源状况、生态环境、水利工程基础、农作物种植结构以及农业农村发展需求，因地制宜、有针对性地提出了东北、西北、黄淮海和南方等地区农业节水发展的分类指导意见。

第四，《纲要》的出台有利于推动农业节水发展体制机制创新。《纲要》在强调加强硬件设施建设的同时，也强调要创新农业节水发展的体制机制。提出要完善农业节水政策法规，建立严格的农业用水管理制度，增加农业节水投入，建立政府扶持和农民参与的农业节水发展机制，完善农业节水技术服务体系，深化农业节水工程管理体制改革，推进农业水价综合改革，进一步增强农业节水发展的动力与活力。

第五，《纲要》的出台有利于强化节水的公益性，明确了政府在农业节水发展中的责任主体地位。《纲要》在工作方针上，提出坚持政府主导，多方参与。加大公共财政对农田水利投入，明确地方政府职责，调动和发挥广大农民以及社会力量参与农业节水工程建设与管理的积极性，建立政府调控、市场引导、公众参与的农业用水新机制。

总之，《纲要》的出台必将极大地促进农业节水工作和节水型社会建设，进而对促进我国水资源可持续利用、提高粮食综合生产能力、转变农业发展方式、降低农业生产自然风险产生巨大的推动作用。

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